Hacia una Planificación Ordenada del Territorio

Este artículo busca comentar un escenario complejo y frecuente en el desarrollo de proyectos constructivos: ¿Se requiere siempre de una licencia municipal para levantar obras de edificación? De existir esta exigencia, ¿cómo se compatibiliza con las recientes modificaciones normativas y pronunciamientos administrativos? Como se explicará más adelante, no siempre se requiere de una licencia municipal. Todo dependerá del tipo de edificación que se tenga en mente. Sin embargo, esta regla estaría cambiando: nuevas normas podrían pretender que toda edificación pase por el control municipal, a través de la tramitación de una licencia. Nos explicamos.

La regla general:

La Ley N° 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, norma vigente desde setiembre de 2008, regula, entre otros aspectos, dos (2) procedimientos específicos para autorizar la ejecución de las obras de edificación en el país. Por un lado, (i) el procedimiento de habilitación urbana, mediante el cual se transforma un predio rústico o eriazo en urbano. Este procedimiento, que inicia con la licencia de habilitación urbana y termina con la recepción de obras, requiere de la ejecución de obras de servicios públicos (agua, desagüe, luz, gas, entre otros) y de conexión a la trama urbana (vías públicas). Por otro lado, (ii) el procedimiento de edificación, el cual busca autorizar específicamente la construcción de la obra misma, en tanto califique como edificación. En este punto, adviértase que son edificaciones las obras fijas y permanentes que alberguen al hombre en sus actividades. Este procedimiento inicia con la licencia de edificación y termina con la conformidad de obra.

Ahora bien, es importante indicar que los procedimientos de la Ley N° 29090 tienen como presupuesto que el predio sobre el cual se levantará la edificación haya sido incluido en algún instrumento de planificación territorial (por ejemplo, en el plan de desarrollo urbano). La planificación garantiza que el predio cuente con una zonificación asignada, respete la definición de las vías y de los componentes urbanos, entre otras cargas públicas. Teniendo en cuenta lo anterior, las obras de edificación requieren: (i) que el terreno cuente con habilitación urbana (salvo que trate de una habilitación urbana con construcción simultánea); y (ii) que el terreno haya sido incorporado en un instrumento de gestión urbanística y si no fuese así, será necesario que previamente se incorpore en uno y, luego de ello, se siga el procedimiento de habilitación urbana.

Excepciones a la regla:

Las reglas de la habilitación y la planificación urbanas son aceptadas sin mayor objeción para los proyectos edificatorios con vocación enteramente urbana (como, por ejemplo, los proyectos residenciales o comerciales). Sin embargo, no ocurre lo mismo cuando nos encontramos ante proyectos que, aun cuando cuentan con componentes edificatorios, no tienen la intención ni la vocación de
ubicarse en áreas urbanas. Este sería el caso, por ejemplo, de una planta empacadora de productos agrícolas ubicada en zonas rurales o agrícolas. Igualmente, de una central hidroeléctrica o de un complejo minero.

Para estos proyectos resulta legítimo preguntarse si resultará exigible transitar por el procedimiento de la planificación urbana, para luego hacerlo por el de la habilitación urbana y terminar con el de la edificación. Todo ello con el impacto en costos, tiempos y, sobre todo, con la incertidumbre que conlleva el hecho de que la planificación urbana está sometida a la voluntad de la Administración Pública, sin plazos que realmente se cumplan.

En nuestra opinión, dependiendo de si cuenta con títulos habilitantes sectoriales que específicamente se ocupen de la construcción y operación de estas edificaciones, es posible sostener que no siempre resultará exigible obtener las licencias municipales previstas en la Ley N° 29090. Existen proyectos que, bajo normas especiales, están excluidas de esta norma. Naturalmente, se deberá analizar cada caso concreto.

Regularización de edificaciones

Ahora bien, ¿qué sucede cuando nos encontramos ante edificaciones levantadas sin licencia de habilitación urbana ni licencia de edificación en zonas rústicas? Es decir, cuando pasamos del lado preventivo al correctivo. En estos casos la situación puede variar. Nos explicamos.
Supongamos que se nos encarga estudiar la situación de un inmueble con edificaciones para una eventual compra, o que debemos realizar un due diligence de una empresa que opera en varios inmuebles en estas condiciones.
Aquí nos encontramos con que la realización de las obras de habilitación urbana y de edificación sin licencia constituyen infracciones que, de ser identificadas por
la municipalidad competente, pueden ser sancionadas con multas y demolición. Este riesgo no es bajo. Incontables son los casos en los que nos hemos enfrentado a procedimientos administrativos sancionadores por este motivo y, la alegación de la prescripción de este tipo de infracciones dejó de ser un argumento reconocido por las entidades.

En una situación así, la primera acción será analizar las posibilidades de regularizar las edificaciones. Existen normas que permiten obtener las licencias después de ejecutar las obras, ya sea pagando o no la respectiva multa. Sin embargo, de no ser posible ello, corresponde evaluar y valorizar los riesgos de seguir adelante con el negocio.

Nuevos enfoques

En este contexto, resaltan algunas decisiones administrativas. Nos referimos, por ejemplo, a la Resolución 0534-2024-SEL-Indecopi, con la que la Sala Especializada en la Eliminación de Barreras Burocráticas declaró barreras burocráticas ilegales las exigencias de contar con licencia de habilitación urbana y autorización para construir en terreno rústico para el local del restaurante Granja Azul, cuyo propietario había sido sometido a un procedimiento sancionador en el que se le imputaban las infracciones antes comentadas.

La Sala resolvió a favor de la empresa sustentando su decisión en dos (2) puntos principales: (i) que la Ley N° 29090 solo regula las licencias de edificación para predios que califican como urbanos mas no para predios rústicos; y, además, (ii) que la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, otorga competencia normativa suficiente a las municipalidades para regular la habilitación urbana y construcción de inmuebles en predios rústicos; sin embargo, la Municipalidad Distrital de Ate (en cuya jurisdicción se encontraba el restaurante) no había optado por ello.

Sin pronunciarnos sobre la decisión de la Sala, lo que inmediatamente nos llama la atención es que se pone el foco en la facultad de regulación normativa de los gobiernos locales (léase distritales) para regular la expedición de licencias en áreas no urbanas. No obstante, preocupa la ausencia de un marco normativo nacional que desarrolle los alcances de esta supuesta competencia.
En el ámbito de las edificaciones urbanas, la Ley N° 29090 contempla al Principio de Unidad, que dispone un orden de prioridad normativa, colocando a las normas
de carácter nacional sobre las locales, con la intención de que exista coherencia entre todas las disposiciones legales sobre el tema. Una regla similar no se ha previsto para las edificaciones o construcciones en áreas no urbanas. La ausencia de una norma así podría resultar en un variopinto y desordenado panorama de normas emitidas por gobiernos locales que difieren grandemente e incluso se contradigan entre una jurisdicción y otra.

Esta situación, sin embargo, parecería estar cambiando. En setiembre de 2024, con la publicación del Decreto Legislativo N° 1674, se modificó la Ley N° 31313,
Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, con el fin de que el impulso a la planificación no sea solo en las ciudades, sino también en el ámbito rural.

Este cambio es evidente, desde la nueva clasificación de suelos, que incorpora dentro de la categoría suelo urbano a las áreas peri-urbanas (donde coexisten actividades urbanas y rurales) hasta los instrumentos de planificación rural. Asimismo, se dispone expresamente que solo se puedan otorgar licencias de habilitación urbana y edificación “acordes con y en el marco de lo establecido en los planes para el acondicionamiento territorial, desarrollo urbano y rural”.

Aunque esta modificación a la Ley N° 31313 merece un análisis propio, para los fines de este artículo, nos interesa resaltar su intención de que, en el futuro cercano, exista una regulación exclusiva para las áreas no urbanas, de forma similar a lo que ocurre actualmente con el mundo urbano. ¿Se crearán licencias para construir en áreas rurales? Aún no lo sabemos. No obstante, se aprecia una intención de que todo el territorio peruano quede sometido a una regulación de planificación territorial, quizás eliminando aquellas contradicciones que vivimos, actualmente, en la práctica. Debemos estar atentos a los nuevos cambios.